Finlex

Lainlaatijan EU-opas

Kansallisten säädösten valmistelua koskevat ohjeet

Voit linkittää suoraan otsikkoon kopioimalla osoitteen selaimen osoitepalkista.

1.3 EU-säädökset

1.3.1 EU:n toimivallasta antaa säädöksiä

EU:n toimielimet voivat antaa jäsenvaltioita ja niiden viranomaisia sekä yksityisiä tahoja velvoittavia säädöksiä. EU-säädösten antaminen on mahdollista jäsenvaltioiden EU:lle perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi (annetun toimivallan periaate). 1 Toimivalta, jota ei ole annettu perussopimuksissa EU:lle, kuuluu jäsenvaltioille. Säädöksen antaminen edellyttää siten, että perussopimuksessa on määräys, johon säädöksen antaminen perustuu. Toissijaisuusperiaatteen mukaan EU toimii ainoastaan, jos jäsenvaltiot eivät voi kansallisesti saavuttaa asetettuja tavoitteita riittävällä tavalla, vaan ne voidaan saavuttaa paremmin EU:n tasolla, ellei kyse ole EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvasta asiasta. Säädöksiä annettaessa noudatetaan myös suhteellisuusperiaatetta, jonka mukaan EU:n toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. 2

Sekundaarioikeudella eli johdetulla oikeudella (erotuksena primaarioikeudesta, ks. jakso 1.1.1) tarkoitetaan EU:n toimielinten antamia oikeudellisesti sitovia säädöksiä eli asetuksia, direktiivejä ja päätöksiä. Niitä voidaan antaa sekä perussopimuksen nojalla EU:n lainsäätäjän toimesta että alemman tasoisina säädöksinä. Sitovien säädösten lisäksi toimielimet voivat antaa suosituksia ja lausuntoja. EU:ssa on myös muita instrumentteja, kuten julistuksia ja päätöslauselmia. Pelkästään instrumentin nimen perusteella ei aina voi päätellä sitä, kuinka sitovia ja velvoittavia instrumentin säännökset käytännössä ovat ja tuleeko niitä soveltaa suoraan sellaisenaan, tai sitä, kehen ne kohdistuvat. Kunkin säännöksen osalta tulee aina erikseen arvioida sen sisällön perusteella, mitä vaikutuksia sillä on tarkoitettu saada aikaan.

EU-säädöksissä on yleensä aina johdanto-osa sekä varsinainen säädösosa artikloineen. Johdanto-osassa esitetään säädöksen tavoitteet ja perustelut säädöksen antamiselle. Siitä ilmenee myös säädöksen oikeusperusta eli se perussopimuksen määräys, johon säädös perustuu tai, jos on kyse alemmanasteisesta säädöksestä, se perussäädös ja artikla, joihin säädös perustuu. Oikeudellisesti sitovat säännökset sisältyvät säädöksen artikloihin. Johdanto-osassa ei voida säätää sitovista velvoitteista, mutta sitä voidaan käyttää apuna artiklatekstien tulkinnassa.

1.3.2 Säädöstaso

EU:ssa on sen lainsäätäjien eli Euroopan parlamentin ja neuvoston suoraan EU:n perussopimuksen määräyksen nojalla antamia säädöksiä sekä kyseisten säädösten nojalla annettuja alemmantasoisia säädöksiä. Säädöstasoltaan korkeimpia ovat EU:n lainsäätäjien antamat säädökset, jotka on annettu perussopimuksen nojalla. Alemmalla tasolla ovat niiden nojalla annetut säädökset, jotka ovat yleensä komission antamia. EU:n eri säädöstyyppien eli asetusten, direktiivien ja päätösten välillä ei ole hierarkkista eroa, vaan niiden erot liittyvät käyttötarkoitukseen: kaikkia näitä instrumentteja voidaan antaa sekä perussopimusten nojalla että lainsäätäjien antamiin säädöksiin perustuvien valtuutusten nojalla. Perussopimuksessa tai perussäädöksessä voi kuitenkin olla määräyksiä tai säännöksiä käytettävästä instrumentista, jolloin tulee käyttää niissä edellytettyä instrumenttia.

Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset ovat EU:n lainsäätäjinä toimivien Euroopan parlamentin ja neuvoston antamia säädöksiä, jotka annetaan suoraan perussopimuksen määräyksen nojalla. Niistä suurin osa annetaan tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, jossa neuvosto ja parlamentti ovat tasavertaisia lainsäätäjiä. 3 Erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä säädöksen hyväksyy neuvosto tai parlamentti toisen osallistuessa menettelyyn. 4 Se, onko kyse tavallisesta vai erityisestä lainsäätämisjärjestyksestä, käy ilmi perussopimuksen määräyksestä, jossa menettelystä määrätään. Lisäksi perussopimuksissa on erityisiä menettelyjä, joissa annettavat säädökset ja instrumentit eivät ole lainsäätämisjärjestyksessä annettavia, mutta ne annetaan perussopimuksen määräyksen nojalla.

Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävissä säädöksissä voidaan siirtää komissiolle toimivalta antaa säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia. Nämä säädösvallan siirtoa koskevien säännösten nojalla annettavat delegoidut säädökset ovat aina komission antamia. Kun säädösvallan siirrosta päätetään perussäädöksessä, vahvistetaan samalla siirtoon liittyvät ehdot. Parlamentti ja neuvosto valvovat komissiota sen käyttäessä toimivaltaa säädösvallan siirron nojalla. Säädösvallan siirron nojalla annettujen säädösten nimestä käy ilmi, että kyse on delegoidusta säädöksestä (esimerkiksi ”delegoitu asetus”). 5

EU-säädöksissä voidaan siirtää komissiolle täytäntöönpanovaltaa, jonka nojalla komissio voi antaa täytäntöönpanosäädöksiä. Neuvosto voi perustelluissa tapauksissa poikkeuksellisesti pidättää täytäntöönpanovallan myös itsellään ja antaa itse täytäntöönpanosäädöksiä. Jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä. Komission täytäntöönpanoa koskevien säädösten antamisessa noudatettavasta menettelystä ja ehdoista säädetään parlamentin ja neuvoston antamassa asetuksessa. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen annettujen täytäntöönpanosäädösten nimestä käy ilmi, että kyse on täytäntöönpanosäädöksestä (esimerkiksi ”täytäntöönpanodirektiivi”). 6

1.3.3 Sitovat säädökset

Asetuksilla luodaan EU:ssa yhtenäistä lainsäädäntöä. Asetukset ovat luonteeltaan suoraan sovellettavia, eivätkä ne edellytä jäsenvaltiolta erillisiä toimenpiteitä tullakseen kansallisesti voimaan. 7 Ne voivat kuitenkin edellyttää jäsenvaltiolta toimenpiteitä tullakseen tehokkaasti sovellettaviksi, muun muassa toimivaltaisista viranomaisista tai seuraamuksista säätämistä. Asetuksia sovelletaan periaatteessa sellaisenaan kansallisissa tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa, myös yksityisten osapuolten välisissä suhteissa. Jäsenvaltion kansalaiset voivat yleensä vedota asetuksen säännöksiin vastaavalla tavalla kuin kansallisen lain ja asetuksen säännöksiin eli niillä on välitön oikeusvaikutus, elleivät ne sisältönsä puolesta ole sellaisia, että niillä ei ole välitöntä oikeusvaikutusta. Asetuksessa on esimerkiksi voitu jättää jäsenvaltioille harkintavaltaa jonkin asian osalta ja välitön oikeusvaikutus voi puuttua.

Direktiivit ovat jäsenvaltioille osoitettuja säädöksiä, jotka velvoittavat jäsenvaltiota toteuttamaan direktiivin edellyttämät toimenpiteet ja saattamaan kansallisen lainsäädäntönsä direktiivin sisällön mukaiseksi. 8 Direktiivejä käytetään yleensä silloin, kun halutaan jättää jäsenvaltioille harkintavaltaa jonkin asian suhteen. Jäsenvaltio voi itse valita tavan, jolla se toteuttaa direktiivin edellyttämät toimenpiteet, mutta kansallisen sääntelyn tulee johtaa direktiivillä tavoiteltuun lopputulokseen. Jäsenvaltio voi myös päättää muodosta, jota käyttäen täytäntöönpano toteutetaan jäsenvaltion sisäisesti. Yleensä direktiivin sisältämät säännöt sisällytetään kansalliseen lainsäädäntöön antamalla kansallinen säädös.

Direktiivin jäsenvaltiolle jättämä harkintavalta ja liikkumavara täytäntöönpanon suhteen vaihtelevat direktiiveittäin, ja myös yksittäisessä direktiivissä voi olla erityyppisiä säännöksiä. Direktiivi saattaa sisältää hyvinkin yleisiä säännöksiä ja periaatteita, joiden täytäntöönpano jättää paljon harkintavaltaa jäsenvaltiolle, tai se voi olla hyvin tekninen ja yksityiskohtainen, jolloin sääntely voidaan joutua ottamaan kansalliseen lainsäädäntöön lähes sellaisenaan.

Direktiivi voi olla vähimmäisdirektiivi (minimidirektiivi), tai siinä voi olla vähimmäissäännöksiä (minimisäännöksiä), jolloin direktiivissä tai sen yksittäisessä säännöksessä säädetään EU:n tasolla noudatettavasta vähimmäistasosta (minimitasosta). Silloin kansallisesti pidemmälle menevät säännökset ovat mahdollisia. Direktiivi voi olla myös täysharmonisoiva tai se voi sisältää täysharmonisoivia säännöksiä, jolloin direktiivissä tai sen yksittäisessä säännöksessä säädetään EU:ssa noudatettavasta yhdenmukaisesta sääntelystä, josta poikkeavat kansalliset säännökset eivät ole mahdollisia. Se, millaisesta harmonisoinnista on kyse, käy ilmi direktiivin oikeusperustana olevasta perussopimuksen määräyksestä tai itse direktiivistä, joko sen johdanto-osasta tai artikloista.

Direktiivit eivät ole luonteeltaan suoraan sovellettavia. Direktiivit luovat oikeuksia ja velvollisuuksia jäsenvaltion kansalaisille pääsääntöisesti vasta sen jälkeen, kun ne on pantu täytäntöön kansallisesti. Jäsenvaltion kansalaiset voivat kuitenkin vedota direktiivin säännökseen jäsenvaltion viranomaista vastaan, jos säännöksellä on välitön oikeusvaikutus. Tämä tulee kyseeseen, mikäli jäsenvaltio laiminlyö direktiivin täytäntöönpanon sille asetetussa määräajassa tai täytäntöönpano on virheellinen. Edellytyksenä on direktiivin säännöksen riittävä selvyys ja täsmällisyys sekä ehdottomuus (ks. myös jakso 2.7).

Kuten asetukset, päätökset ovat kaikilta osiltaan velvoittavia instrumentteja. Päätös voi olla osoitettu yksityiselle taholle tai jäsenvaltiolle, mutta on myös mahdollista, että päätöstä ei ole erikseen osoitettu kenellekään, jolloin se on yleisen säädöksen kaltainen. Pääsääntöisesti päätöksiä käytetään hallinnollisessa menettelyssä ratkaistaessa yksittäisiä tapauksia, jolloin ne on osoitettu jollekin tietylle taholle. Lissabonin sopimuksella perussopimuksen päätöstä koskevaa määräystä muutettiin lisäämällä siihen, että jos päätöksessä nimetään ne, joille se on osoitettu, se velvoittaa ainoastaan niitä. 9 Tällä viitataan siihen, että päätös voidaan antaa myös yleisesti velvoittavana säädöksenä. Päätöksen säännöksellä voi olla välitön oikeusvaikutus, jos siinä asetetaan riittävän selvä ja täsmällinen sekä ehdoton velvoite.

1.3.4 Ohjeluonteiset instrumentit

Sitovien säädösten (englanniksi hard law) lisäksi EU-oikeus sisältää ohjeluonteisia instrumentteja (englanniksi soft law), kuten suosituksia, lausuntoja, päätöslauselmia, julistuksia ja toimintaohjelmia. Vaikka tällaiset instrumentit ovat lähinnä poliittisluonteisia, ne voivat tosiasiassa saada oikeudellista merkitystä.

Ohjeluonteisella instrumentilla voi olla vaikutusta muun muassa tulkittaessa EU:n perussopimuksen tai EU-säädöksen tiettyä artiklaa. Tällaista instrumenttia voidaan käyttää myös asioissa, joissa sitovan säädöksen käyttöä ei ole pidetty tarpeellisena tai siitä ei ole päästy sopuun. Lisäksi tällainen instrumentti voi tulla kyseeseen tilanteissa, jolloin EU:lla ei ole toimivaltaa sitovan säädöksen antamiseen.

Ohjeluonteinen instrumentti voi olla myös osoitettu esimerkiksi tietylle EU:n jäsenvaltiolle. Vaikka tällaisella instrumentilla ei lähtökohtaisesti ole jäsenvaltiota sitovaa oikeusvaikutusta, sillä voi silti olla suuri käytännön vaikutus toimintaan.

Alaviitteet:
  • 1 Ks. SEU 5 artiklan 2 kohta.
  • 2 Ks. SEU 5 artiklan 3 ja 4 kohta sekä pöytäkirja n:o 2 toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta.
  • 3 Ks. SEUT 289 artiklan 1 kohta ja 294 artikla.
  • 4 Ks. SEUT 289 artiklan 2 kohta.
  • 5 Ks. SEUT 290 artikla.
  • 6 Ks. SEUT 291 artiklan 2–4 kohta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 182/2011 yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä.
  • 7 Ks. SEUT 288 artiklan toinen kohta.
  • 8 Ks. SEUT 288 artiklan kolmas kohta.
  • 9 Ks. SEUT 288 artiklan neljäs kohta.

Seuraava jakso:

Sisällysluettelo Sulje