Finlex

Lainlaatijan EU-opas

Kansallisten säädösten valmistelua koskevat ohjeet

Voit linkittää suoraan otsikkoon kopioimalla osoitteen selaimen osoitepalkista.

2.4 Direktiivin täytäntöönpanon erityispiirteitä

2.4.1 Täytäntöönpanon tehokkuus

Direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot. 1

Direktiiviä ei ole tarkoitus soveltaa sellaisenaan jäsenvaltiossa, vaan se edellyttää yleensä nimenomaista täytäntöönpanoa kansallisella tasolla. Direktiivi muunnetaan kansalliseksi lainsäädännöksi tehokkaasti siten, että sen tavoitteet toteutuvat. Muoto ja keinot, joilla direktiivi pannaan täytäntöön, riippuvat pitkälti jäsenvaltion omasta oikeusjärjestyksestä. Täytäntöönpanon tulee kuitenkin vastata direktiivissä asetettuja vaatimuksia, ja kansallisten toimenpiteiden tulee olla täsmällisiä, selviä, oikeudellisesti sitovia ja läpinäkyviä. Täytäntöönpano edellyttää yleensä lainsäädäntötoimenpiteitä, hallintokäytäntö ei lähtökohtaisesti ole riittävä. 2 Siltä osin kuin kansallinen lainsäädäntö jo täyttää direktiivin vaatimukset, lainsäädäntötoimenpiteitä ei kuitenkaan tarvita.

Lainvalmistelijan on kiinnitettävä huomiota ennen kaikkea direktiivin tavoitteeseen ja sisältöön. Merkitystä on erityisesti sillä, onko direktiivillä tarkoitus luoda oikeuksia tai velvollisuuksia yksityisille tahoille. Jos näin on, jäsenvaltioiden tulee varmistaa, että kansalliset säännökset takaavat paitsi direktiivin edellyttämät oikeudet ja velvollisuudet myös riittävät ja tehokkaat oikeusturvakeinot niille, joille oikeudet ja velvollisuudet on osoitettu. 3

Direktiivissä edellytetään säännönmukaisesti, että täytäntöönpano suoritetaan tietyssä määräajassa. Jäsenvaltion velvollisuus ryhtyä täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin alkaa yleensä direktiivin hyväksymisestä ja voimaantulosta. EU:n tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi vedota sisäisen oikeusjärjestyksensä säännöksiin, käytänteisiin tai olosuhteisiin perustellakseen niillä kykenemättömyyttään täyttää määräajassa sille direktiivissä asetettuja velvollisuuksia. 4 Mahdolliset vaikeudet, jotka liittyvät täytäntöönpanoon, tulee ottaa esille jo direktiivistä neuvoteltaessa. Ne on otettava huomioon harkittaessa direktiivin sisältöä, täytäntöönpanolle varattavan määräajan pituutta ja mahdollisia jäsenvaltiokohtaisia siirtymäaikoja.

EU-oikeus sisältää joitakin periaatteita siitä, miten jäsenvaltion tulee säätää direktiiviin perustuvan lainsäädännön rikkomista koskevista seuraamuksista. Direktiiviin sisältyy usein jäsenvaltiolle osoitettu nimenomainen velvoite säätää seuraamuksista. Jäsenvaltio voi kuitenkin olla velvollinen säätämään seuraamuksista, vaikka direktiivissä ei tätä nimenomaisesti edellytettäisi. Tällöin on soveltuvin osin otettava huomioon, mitä edellä asetuksen yhteydessä on todettu (ks. jakso 2.3). Direktiiveihin voi nykyisin, Lissabonin sopimuksen laajennettua EU:n toimivaltaa rikosoikeuden alalla, sisältyä säännöksiä rikosten ja rikosoikeudellisten seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä, jotka koskevat direktiivillä säänneltyjä tekomuotoja. 5

Täytäntöönpanon säädöstaso ratkaistaan Suomen lainsäädännön mukaan (ks. jakso 2.6.1).

2.4.2 Täytäntöönpanomenetelmät

Täytäntöönpanoon vaikuttaa se, että direktiivit ovat tarkoitukseltaan erilaisia. Direktiivin tarkoituksena voi esimerkiksi olla jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen lähentäminen osittain tai niiden yhdenmukaistaminen kokonaan tietyn asian osalta. Kansallinen liikkumavara vaihtelee sen mukaan, onko kyseessä direktiivi, joka sisältää vähimmäissääntelyä tai valinnanvaraa eri vaihtoehtojen välillä, vai direktiivi, joka edellyttää täysharmonisointia. Direktiivin tarkoitus selviää sen johdanto-osasta ja artikloista sekä siitä EU:n perussopimuksen määräyksestä tai sekundaarioikeuden säännöksestä, johon se perustuu. Täytäntöönpanomenetelmää harkittaessa merkitystä voi olla myös sillä, onko kyseessä yleisluonteinen direktiivi vai hyvin yksityiskohtainen ja tekninen direktiivi, sekä täytäntöönpanon edellyttämällä säädöstasolla. Pääasiallisia täytäntöönpanomenetelmiä on kolme: uudelleenkirjoittamis-, inkorporointi- ja viittausmenetelmä. Näitä menetelmiä voidaan käyttää ja usein käytetäänkin rinnakkain (niin sanottu sekatekniikka).

Uudelleenkirjoittamismenetelmällä tarkoitetaan sitä, että kansallinen lainsäädäntö mukautetaan direktiiviin sisällyttämällä kansalliseen lainsäädäntöön säännöksiä, joiden sisältö vastaa direktiivin säännösten sisältöä, mutta joiden sanamuoto ja lakitekniset ratkaisut noudattavat kansallista lainkirjoitustapaa. Direktiivin uudelleenkirjoittaminen on luonteva täytäntöönpanomenetelmä silloin, kun direktiivi antaa jäsenvaltiolle liikkumavaraa, kuten vähimmäisdirektiivi, joka edellyttää tietyntasoista sääntelyä mutta sallii myös pidemmälle menevän sääntelyn. Uudelleenkirjoittaminen on ainoa ajateltavissa oleva menetelmä, kun direktiivin säännöksiä ei voida sellaisinaan sisällyttää eli inkorporoida kansalliseen lainsäädäntöön esimerkiksi sen vuoksi, että ne eivät ole riittävän yksityiskohtaisia ja tarkkoja, taikka kun inkorporointi olisi omiaan hämärtämään jonkin kansallisen oikeusperiaatteen tai jo olemassa olevan kansallisen sääntelyn merkitystä.

Kansalliset säännökset on laadittava siten, että direktiivin tavoitteet toteutuvat. Uudelleenkirjoittamisessa käytetään mahdollisuuksien mukaan sitä terminologiaa ja niitä ilmaisuja, joita samoista asioista muutenkin käytetään kansallisissa säädöksissä. Direktiiviä uudelleen kirjoitettaessa on varottava toistamasta sellaista, mikä Suomessa seuraa jo muusta, yleisestä lainsäädännöstä, jos lainsäädäntö jo täyttää direktiivin vaatimukset. Esimerkiksi todistustaakkaa koskevaa normistoa saa kirjoittaa vain, jos on tarpeen poiketa todistustaakkaa koskevista oikeudenkäymiskaaren säännöksistä.

Yksittäistapauksessa on aina harkittava, missä määrin kansallisessa lainsäädännössä voidaan selventää direktiivin sääntelyä. Jos direktiivin sanamuotoa selvennetään, on kuitenkin varottava, ettei samalla synny esimerkiksi sellaisia rajoituksia tai kieltoja, jotka ehkäisevät direktiivin tavoitteen toteutumista.

Jos uudelleenkirjoittamismenetelmällä täytäntöönpantuun direktiiviin tehdään muutoksia, kansallista lainsäädäntöä on vastaavasti muutettava, ellei kansallinen lainsäädäntö jo vastaa direktiivissä säädettyjä vaatimuksia. Molemmissa tapauksissa on huolehdittava notifioinnin tekemisestä (ks. jakso 4.1.1).

Inkorporointimenetelmällä tarkoitetaan sitä, että direktiivin säännökset sisällytetään sellaisinaan kansalliseen lainsäädäntöön. Inkorporointi on suositeltava täytäntöönpanomenetelmä vain siltä osin kuin direktiivin teksti on yksityiskohtainen ja tarkka eikä jätä jäsenvaltiolle liikkumavaraa täytäntöönpanon toteuttamisessa. Direktiiviä on harvoin mahdollista panna asianmukaisesti täytäntöön toistamalla kaikilta osin sen teksti kansallisessa lainsäädännössä sellaisenaan. Ainakin jos direktiivi sisältää vaihtoehtoja, joista kansallinen lainsäätäjä voi valita, tai jos direktiivi antaa muuten liikkumavaraa, asia on täsmennettävä kansallisessa lainsäädännössä. Näiltä osin on syytä noudattaa uudelleenkirjoittamismenetelmää, jota käyttäen voidaan muodostaa selkeä sääntelykokonaisuus direktiivin ”sulautuessa” luontevasti kansalliseen sääntelyyn.

Yksi inkorporoinnin laji on valtiosopimusten voimaansaattamisessa käytetty tekniikka, jossa kansalliseen täytäntöönpanolakiin otetaan blankosäännös direktiivin lainsäädännön alaan kuuluvien säännösten olemisesta Suomessa lakina noudatettavia. Tällaiseen täytäntöönpanolakiin voidaan sisällyttää myös muita aineellisia säännöksiä tarvittavissa määrin (niin sanottu sekamuotoinen täytäntöönpanolaki). Tämä tekniikka on kuitenkin hyväksytty vain poikkeuksellisissa tilanteissa ja vain sillä edellytyksellä, että direktiivin säännökset ovat siinä määrin yksityiskohtaisia ja tarkkoja, että ne yhdessä täytäntöönpanolakiin sisällytettävien muiden aineellisten säännösten kanssa muodostavat täytäntöönpanosääntelyyn kohdistuvat yleiset vaatimukset täyttävän sääntelykokonaisuuden (ks. myös alla viittausmenetelmän yhteydessä esitetty). 6

Jos inkorporoitua direktiiviä muutetaan, kansallista lainsäädäntöä on vastaavasti muutettava ja huolehdittava notifioinnin tekemisestä (ks. jakso 4.1.1).

Viittausmenetelmällä tarkoitetaan sitä, että kansalliseen lainsäädäntöön ei suoraan sisällytetä direktiivin sääntelyä vastaavia säännöksiä, vaan kansallisessa sääntelyssä ainoastaan viitataan direktiivin säännöksiin. Tätä menetelmää on käytettävä pidättyvästi ja harkiten. Pääsääntöisesti direktiivit tulee sisällyttää kansalliseen lainsäädäntöön niiden asiasisältöä vastaavilla kansallisilla säännöksillä. 7 Direktiivi on luonteeltaan instrumentti, joka osoitetaan jäsenvaltioille ja joka edellyttää jo määritelmänsä mukaisesti muuntamista kansalliseksi lainsäädännöksi tullakseen toteutetuksi EU-oikeuden edellyttämällä tavalla. Pelkkä viittaus direktiivin säännöksiin ei sen vuoksi välttämättä ole riittävän tehokas täytäntöönpanomenetelmä. Täytäntöönpano viittausmenetelmällä saattaa tehdä sääntelystä vaikeaselkoista ja vaikeuttaa tiedon saamista oikeustilasta, vaikka direktiivit julkaistaankin EU:n virallisessa lehdessä. Viittausmenetelmän käytön edellytyksenä on, että kansalliset säännökset ja direktiivi muodostavat yhdessä sellaisen kokonaisuuden, joka täyttää täytäntöönpanosääntelylle asetettavat yleiset vaatimukset. 8 Lisäksi direktiivin täytäntöönpanoa viittausmenetelmällä voidaan harkita ainoastaan niiltä osin kuin direktiivin säännökset ovat niin yksityiskohtaisia ja tarkkoja, että ne eivät jätä jäsenvaltiolle liikkumavaraa täytäntöönpanossa. Tätä menetelmää ei voida käyttää niiltä osin kuin direktiivi jättää jäsenvaltiolle harkintavaltaa tai vaihtoehtoja, joista valita, vaan näiltä osin on käytettävä uudelleenkirjoittamismenetelmää.

Viittausmenetelmän käyttöä voidaan harkita edellä mainittujen edellytysten täyttyessä esimerkiksi niiltä osin kuin direktiivi sisältää täsmällisiä, teknisiä säännöksiä. Menetelmä voi tulla kyseeseen silloin, kun kysymys on esimerkiksi johonkin pieneen erityisryhmään tai ammattiviranomaiseen sovellettavasta ja sen hyvin tuntemasta sääntelystä.

Jos viittausmenetelmällä täytäntöönpantua direktiiviä muutetaan, tarve uusille täytäntöönpanotoimille ratkaistaan tapauskohtaisesti. 9 On myös huolehdittava notifioinnin tekemisestä (ks. jakso 4.1.1).

Edellä tarkasteltuja täytäntöönpanomenetelmiä käytetään myös rinnakkain (niin sanottu sekatekniikka). Saman direktiivin joidenkin säännösten täytäntöönpanoon saattaa soveltua parhaiten uudelleenkirjoittamismenetelmä, toisten säännösten täytäntöönpanoon taas inkorporointimenetelmä ja mahdollisesti viittausmenetelmä. Sekatekniikan käyttäminen on tyypillistä, kun täytäntöönpano jaetaan usealle säädöstasolle (ks. jakso 2.6.1). Lain tasolla täytäntöönpantavien säännösten osalta käytetään yleensä uudelleenkirjoittamismenetelmää, kun taas asetuksella täytäntöönpantavien säännösten osalta voi olla tarkoituksenmukaisinta käyttää inkorporointimenetelmää (tai viittausmenetelmää).

2.4.3 Täytäntöönpanoon liittyvistä vaikeuksista ja täytäntöönpanoa edistävistä toimenpiteistä

Vaikeudet direktiivin täytäntöönpanossa voivat liittyä muun muassa liian vähäisiin lainvalmisteluresursseihin, liian tiukkaan aikatauluun tai siihen, että täytäntöönpano on poliittisesti ongelmallista. Direktiivin täytäntöönpano saattaa edellyttää myös merkittäviä taloudellisia resursseja ja tietojärjestelmämuutoksia. Lisäksi direktiivi saattaa olla sisällöltään epäselvä ja tulkinnanvarainen. Toisinaan direktiivin täytäntöönpano saatetaan myös kytkeä laajaan sääntelyhankkeeseen, mikä voi viivästyttää sen täytäntöönpanoa määräajassa.

Täytäntöönpanoa edistäviä toimenpiteitä tulee usein toteuttaa jo ennen direktiivin hyväksymistä. Täytäntöönpanokysymyksiin on kiinnitettävä huomiota neuvoteltaessa direktiivin sisällöstä ja täytäntöönpanoajasta. Täytäntöönpanon kannalta on tärkeää, että direktiivi on mahdollisimman selkeä ja johdonmukainen. Täytäntöönpanoa auttaa, jos direktiivin johdanto-osaan sisällytetään täytäntöönpanoon liittyviä tulkintaohjeita. Se, että ongelmat identifioidaan jo direktiiviä valmisteltaessa, helpottaa myöhempää täytäntöönpanoa. Valmisteluvaiheessa tulisi arvioida, miten direktiiviehdotuksen säännökset ovat täytäntöönpantavissa.

Riittävän pitkästä täytäntöönpanoajasta tulee sopia direktiivin valmisteluvaiheessa. Täytäntöönpanoajan mahdolliseen lyhyyteen ei voi enää myöhemmin vedota. Suomen on kiinnitettävä erityistä huomiota täytäntöönpanoajan riittävään pituuteen neuvoteltaessa sellaisista direktiiveistä, joissa täytäntöönpanovastuu kuuluu sekä valtakunnalle että Ahvenanmaan maakunnalle. Maakunta panee direktiivit täytäntöön usein viittaamalla valtakunnan sääntelyyn, mikä voi tapahtua vasta sen jälkeen, kun valtakunta on toteuttanut täytäntöönpanon omalta osaltaan. Jos maakunnassa päätetään erikseen säätää direktiiviin kuuluvista asioista, valmisteluprosessi vie oman aikansa.

Täytäntöönpanoa edistävät toimenpiteet voivat koskea myös direktiivin hyväksymisen jälkeistä aikaa. Komissio ja jäsenvaltiot voivat tehdä yhteistyötä direktiivin täytäntöönpanovaiheessa. Komissio järjestää erilaisia täytäntöönpanoa koskevia kokouksia, joissa keskustellaan täytäntöönpanoon liittyvistä ongelmista ja niiden ratkaisuista sekä komission että toisten jäsenvaltioiden edustajien kanssa. Uusien direktiivien osalta komissio perustaa jäsenvaltioiden viranomaisten verkostoja, joissa täytäntöönpanosta vastaavat kansalliset viranomaiset voivat esittää kysymyksiä ja vastauksia sähköisesti. Lisäksi komissio järjestää täytäntöönpanoon liittyviä seminaareja.

Vastaavuustaulukon laatiminen saattaa käytännössä helpottaa täytäntöönpanoa. Tästä taulukosta ilmenee direktiivin artiklojen ja kansallisten täytäntöönpanosäännösten keskinäinen suhde. Direktiivin johdanto-osassa voi olla jäsenvaltioiden sitoumus täytäntöönpanoa koskevan selitysasiakirjan toimittamisesta komissiolle. Selitysasiakirja voi olla paitsi vastaavuustaulukko myös muu vastaavat tiedot sisältävä asiakirja. 10 Vanhaan direktiiviin saattaa sisältyä artikla, jonka mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus laatia vastaavuustaulukko.

Etua on myös siitä, jos direktiivin sisällöstä EU-tasolla päätettäessä neuvotteluihin osallistuvat myös ne virkamiehet, jotka vastaavat direktiivin täytäntöönpanosta. Jos neuvotteluvastuu ja täytäntöönpanovastuu kuuluvat eri virkamiehille, on hyvä varmistaa yhteistyö kyseisten virkamiesten välillä paitsi neuvotteluvaiheessa myös täytäntöönpanovaiheessa. Yhteistyötä voidaan tehdä tarvittaessa myös alue-, paikallis- ja muiden viranomaisten kanssa siten, että ne ovat mukana direktiivin täytäntöönpanoa käsittelevässä työryhmässä. Myös muiden sidosryhmien kuuleminen on paikallaan soveltuvin osin samalla tavoin kuin kansallista lainsäädäntöä valmisteltaessa yleensäkin. Lisäksi tulee huolehtia asianmukaisesta yhteistyöstä Ahvenanmaan maakunnan kanssa sekä neuvoteltaessa direktiivistä että sitä täytäntöönpantaessa. 11

Direktiivin täytäntöönpanoa koskevan lainsäädäntömenettelyn joutuisasta käsittelystä on huolehdittava varmistamalla valtioneuvoston ja eduskunnan välisen yhteistyön toimivuus sekä direktiivin neuvotteluvaiheessa että sen täytäntöönpanovaiheessa. Se, että eduskunnalle toimitetuissa U-kirjelmissä ja E-kirjeissä on käsitelty sitä, miten ehdotetut säännökset on tarkoitus panna täytäntöön, edesauttaa käsittelyä täytäntöönpanovaiheessa. 12

Direktiivin täytäntöönpano on asiaa käsittelevän ministeriön vastuulla, ja ministeriöissä tapahtuvan täytäntöönpanon seurannan tulee olla asianmukaista. Vuonna 2016 Eutori-tietojärjestelmää kehitettiin direktiivien täytäntöönpanon seurannan tukemiseksi. Kun EU-säädös on julkaistu, vastuuministeriölle lähetetään muistutus kansallisesta täytäntöönpanosta. Kuusi kuukautta ennen täytäntöönpanon määräajan päättymistä vastuuministeriölle toimitetaan täytäntöönpanoa koskeva muistutus. Ministeriöillä on tämän lisäksi mahdollisuus esimerkiksi listata vastuullaan olevia täytäntöönpantavia direktiivejä Eutori-järjestelmän raportointitoiminnallisuuden avulla. Täytäntöönpanotilannetta yleisesti käsitellään kahdesti vuodessa kevyellä ja ennakoivalla menettelyllä esimerkiksi EU-koordinaattorien kokouksessa tai kirjallisella menettelyllä.Seurantajärjestelmä auttaa osaltaan täytäntöönpanon aikataulutuksen ja resursointitarpeen suunnittelussa.

Alaviitteet:
  • 1 Ks. SEUT 288 artiklan kolmas kohta.
  • 2 Ks. tuomio 14.3.2006, komissio v. Ranska, C-177/04, EU:C:2006:173 (täytäntöönpanon selvyys ja sitovuus); tuomio 18.10.2001, komissio v. Irlanti, C-354/99, EU:C:2001:550 (täytäntöönpanon selvyys ja sitovuus); tuomio 30.11.2006, komissio v. Luxemburg, C-32/05, EU:C:2006:749 (yleisen oikeustilan riittävyys, direktiivin säännösten samanmuotoisena toistamista ei edellytetty); tuomio 23.5.1985, komissio v. Saksa, 29/84, EU:C:1985:229 (valtiosääntöoikeuden tai hallinto-oikeuden yleisten oikeusperiaatteiden riittävyys). Lisäksi ks. tuomio 27.10.2011, komissio v. Puola, C-311/10, EU:C:2011:702 (hallintokäytäntö ei riittävä); tuomio 30.1.1985, komissio v. Tanska, 143/83, EU:C:1985:34 (lain esityöt, kollektiivinen virka- tai työehtosopimus); tuomio 7.5.2002, komissio v. Ruotsi, C-478/99, EU:C:2002:281 (lain esityöt, kun direktiivissä ohjeellinen luettelo); tuomio 14.1.2010, komissio v. Tšekki, C-343/08, EU:C:2010:14 (viittaus poikkeukselliseen tilanteeseen, jossa täytäntöönpano olisi maantieteellisistä syistä vailla merkitystä).
  • 3 Ks. myös tuomio 30.11.2006, komissio v. Luxemburg, C-32/05, EU:C:2006:749; tuomio 14.3.2006, komissio v. Ranska, C-177/04, EU:C:2006:173; tuomio 20.10.2005, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C-6/04, EU:C:2005:626.
  • 4 Ks. muun muassa tuomio 10.5.2001, komissio v. Alankomaat, C-144/99, EU:C:2001:257; tuomio 8.3.2001, komissio v. Portugali, C-276/98, EU:C:2001:133; tuomio 7.12.1995, komissio v. Ranska, C-52/95, EU:C:1995:432.
  • 5 Ks. SEUT 83 artiklan 2 kohta. Lisäksi ks. neuvoston asiakirja 16542/4/09 REV 4, joka sisältää neuvoston päätelmät mallisäännöksistä, jotka ohjaavat neuvoston rikoslainsäädännöstä käymiä keskusteluja (päätelmät sisältävät muun muassa periaatteet, jotka ohjaavat rikosoikeudellisen sääntelyn käyttöä EU-lainsäädännön valmistelussa).
  • 6 Ks. PeVL 50/2006 vp ja PeVL 18/2017 vp
  • 7 Ks. PeVL 5/2013 vp ja YmVm 2/2013 vp. Lisäksi ks. PeVL 50/2006 vp.
  • 8 Vrt. PeVL 50/2006 vp.
  • 9 Ks. PeVL 5/2013 vp ja YmVM 2/2013 vp.
  • 10 Ks. jäsenvaltioiden ja komission 28.9.2011 antama yhteinen poliittinen lausuma selittävistä asiakirjoista sekä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission 27.10.2011 antama poliittinen lausuma selittävistä asiakirjoista, EUVL C 369, 17.12.2011.
  • 11 Ks. tarkemmin Ahvenanmaan asema säädösvalmistelussa ja EU-asioissa, Oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 8/2012.
  • 12 Ks. myös direktiivien täytäntöönpanoviivästyksiä koskeva valtioneuvoston kanslian E-kirje E 29/2013 vp.

Seuraava jakso:

Sisällysluettelo Sulje